关于"十二五"农村公路建设的指导意见

交通运输部文件 交公路发[2011]723

各省、自治区、直辖市、新疆生产建设兵团交通运输厅(局、委),天津市市政公路管理局:

  为加强"十二五"时期全国农村公路建设工作,进一步提升建设能力和发展质量,更好服务于农村经济社会发展,根据《交通运输"十二五"发展规划》,现对"十二五"时期全国农村公路建设提出如下指导意见。

  一、重要意义

  农村公路是广大农村地区生产生活的先导性、基础性、服务性设施,是我国公路网的主要组成部分。经过"十一五"时期的快速发展,我国农村公路总量不断攀升,结构持续优化,管理不断加强,服务能力显着提升,在农村经济社会发展中发挥了重要支撑作用。但同时,也存在发展不均衡、附属设施不完善、建设能力和管理水平亟待提升等问题。"十二五"时期国家将推进农业现代化,加快社会主义新农村建设,对农村公路交通基础设施提出了新要求。加强"十二五"时期农村公路建设,提高建设管理能力,既是农村公路转变发展方式、实现又好又快发展的客观要求,也是交通运输行业支持农业现代化、加快社会主义新农村建设的重要举措。

  二、指导思想、基本原则、发展目标和建设重点

  (一)指导思想。

  深入贯彻落实科学发展观,服务于农民群众便捷出行,服务于农村经济社会发展。按照"扩大成果、完善设施、提升能力、统筹城乡"的基本要求,深化前期工作,提升建设能力,消除薄弱环节,提高发展质量,构筑安全、耐久、便捷、畅通的农村公路网络。

  (二)基本原则。

  ——坚持政府主导,社会参与。强化地方政府在农村公路建设中的主体地位和导向作用,健全农村公路作为政府公共服务的工作运行机制和责任考核体系,加大公共财政投入。鼓励引导全社会参与,调动激发农民群众的积极性和创造力,继续保持和营造有利于农村公路发展的社会环境。

  ——坚持统筹兼顾,协调发展。统筹区域发展,资金、政策向薄弱地区倾斜,缩小地区差别。统筹城乡发展,路网形成与城乡辐射功能相结合,加快城乡交通一体化进程。健全农村公路协调发展机制,在协调中促发展,在发展中促协调。

  ——坚持以人为本,惠及民生。加快构筑结构合理、功能完善的农村公路网络,提供安全、耐久、便捷、畅通的农村交通保障条件,为广大农村地区提供更广泛、更完善的公路交通服务。加大安全设施投入,改善安全状况,让人民群众走上安全路、放心路。

  ——坚持实事求是,因地制宜。合理制定发展目标,既立足实际,避免资源浪费,又坚持适度超前,满足农村经济社会快速发展的需要。综合考虑当地经济社会需求和路网功能定位,因地制宜确定发展目标、路网规模、建设重点、技术标准,坚持发展与财力相统筹、速度与能力相匹配、需求与民意相结合。

  ——坚持深化改革,探索创新。探索完善适应新时期农村发展的公路建设模式,着力健全符合农村公路特点的质量保证体系和建设管理机制,完善有利于提高发展质量和培育建设能力的政策措施,努力提高工程实体质量和管理能力。注重典型示范,注重经验总结,以深化改革调整完善制度,以制度创新解决各种矛盾和问题。

  (三)发展目标。

  ——提高通达深度和通畅程度,增强网络覆盖能力。到"十二五"末,农村通行条件明显改善,服务能力显着增强,基本形成结构合理、功能完善、安全便捷的农村公路网络,农村公路总里程达到390万公里。

  ——提高建设管理能力,改善工程质量状况。到"十二五"末,农村公路建设体制更加完善,管理措施更加规范,制度体系更加健全,使用政府投资的农村公路项目质量监督覆盖率达到100%,工程实体总体合格率稳定在95%以上,县道、乡道建设项目优良率稳定在85%以上。

  (四)建设重点。

  ——西部地区重点实施以乡(镇)、建制村通沥青(水泥)路的通达、通畅工程。

  ——东中部地区重点实施县道、乡道改造和县、乡、村连通工程。

  ——实施危桥改造和渡改桥工程,基本完成县道、乡道中桥及以上现有危桥改造,在此基础上启动村道中桥及以上危桥改造工程。

  ——完善安全保障等附属设施,改善安全运行状况。

  三、政策措施

  (一)注重源头管理,优化前期工作。

  1.科学编制和实施规划。农村公路区域规划编制应综合考虑国土资源的有效开发和当地山、水、林、田的综合治理,根据对农村经济社会发展的重要程度、资金供给、交通需求等因素,区分重点地区、一般地区,合理确定规划目标和数量,防止因盲目追求规划数量而导致建设资金的不足,影响耐久性。应与村镇规划和易地扶贫搬迁(生态移民)相结合,与小城镇建设相结合,注重与其他路网和运输方式的衔接互补。坚持统筹编制规划、按轻重缓急实施,实施过程中应充分调查研究,对因村镇规划、农经社情发生变化或其他特殊原因确需调整规划的,在履行必要的审核程序后可作适度调整。规划一经确定,应保持严肃性和稳定性,严格执行。

  2.加强计划管理。充分发挥计划调控作用,促进农村公路建设均衡、协调发展。在项目计划安排上,既要兼顾公平,重视农民群众诉求,优先安排未通公路地区的通达工程,加快实施对出行需求迫切、交通条件急需改善地区的项目,确保有一条出行通道,又要注重效益,优先安排对区域经济促进作用大、交通量增长快的项目和断头路项目。要提高年度计划管理水平,进一步完善农村公路项目库,做好项目排序和储备,纳入计划的项目须符合规划要求且能够保证完成前期工作,并对社会公布。协调好项目实施与资金的关系,确保项目资金最大程度地满足,最大程度地发挥效益。协调好农村客运站(亭)等配套设施建设和农村公路建成后的管理养护问题,把管养工作作为年度计划安排的重要依据,对管养主体不明确、管养责任不落实的地区应减少计划项目安排和资金支持。

  3.强化资金保障。完善以政府公共财政投入为主、多渠道筹措为辅、社会各界参与的资金筹措机制,中央补助资金应全额用于农村公路建设,严格用于备案的项目,不得挪作他用或分解使用。在中央加大支持力度的同时,地方要积极落实主体责任,同步加大财政投入。按照责权统一的原则,统筹项目计划和资金安排,实现事权和财权统一、权利和责任匹配。推动建立和完善多种方式筹资和资金多元化的机制,鼓励地方投资实行奖补结合的政策,发挥补助资金的激励杠杆作用,调动地方的积极性。

  (二)严格控制,提升建设能力和工程质量。

  1.合理确定建设标准。农村公路建设标准按照"因地制宜、实事求是、量力而行"的原则,结合农村地区生产生活、农业经营开发、客货运输、城乡一体化建设等因素合理确定,对交通量增长快的地区应适当考虑提高建设标准,预留发展空间。东中部地区县道、重要的乡道和西部地区的县道新改建工程宜采用三级及以上公路标准,西部地区通乡公路宜采用四级(双车道)以上公路标准。通村油(水泥)路除受到地形、地质等自然条件和经济条件限制外,应采用等级公路标准。

  2.深化设计管理。农村公路设计应遵循"安全、实用、经济、环保、耐久"的原则,在具体技术指标选择时,既要立足当前需要,又要考虑远期改造升级的需要。要加强经济技术论证,禁止超越经济条件追求高指标和高标准,严格控制工程造价。交通安全、排水防护设施要与主体工程同步设计、同步实施,农村公路改造扩建应充分利用原有线位资源和道路设施,减少征地拆迁和土地占用。穿越场镇、学校等人员、交通相对密集的路段,可适当增加路基、路面宽度,完善交通安全设施,提高安全性。桥涵等构造物宜采用施工简便、经济适用、适合养护的型式,提倡采用标准跨径,路面结构应选择当地耐久的材料。

  3.规范招投标工作。符合法定招标条件的农村公路建设项目应当公开招标,对采用施工图一阶段设计的简易项目可适当简化招标程序。为便于施工组织和减少招标工作量,对工程规模不大、技术相对简单的同区域或临近项目,可采用多项目捆绑式招标。加强招投标监督指导和基层招标工作人员的业务培训,各地可根据《公路工程标准施工招标文件》和《简明标准施工招标文件》编制符合当地实际的简易招标文件范本。对于由乡(镇)组织的农村公路招标活动,县级交通运输主管部门可派人现场监督和指导。鼓励在施工和监理单位中开展"优质优价""优监优酬"活动,发挥激励引导作用。

  4. 严格建设管理。农村公路除规模较小的村道外,应按国家规定履行基本建设程序。要增强质量意识,加强建设管理,完善质量保证体系,落实参建单位责任。建设单位应具备与项目管理相适应的机构和人员,健全管理制度,加强组织协调,强化过程管控,促进参建各方认真履约。施工和监理单位应配备必要的人员、机械设备和试验检测仪器,优化施工组织和施工工艺,强化过程控制和中间验收,确保施工质量。要全面推行信用管理,加大对违法违规行为的查处,建立市场清退机制和"黑名单"制度。农村公路建设项目实行公示制度,工地现场应设置公告牌或采用媒体刊登等方式公布项目名称、责任单位、工程规模、建设工期、投资额等项目信息及举报方式,接受社会监督。

  5.鼓励专业化施工。稳步提高农村公路机械化、专业化施工水平,加强技术、人员保障,推动农村公路建设向精细化方向转变。东中部地区农村公路和西部地区的县道、乡道建设应主要由专业化队伍承担,采用机械化方式施工。西部地区的通村油(水泥)路建设,除路基改建或简易的附属工程可在技术人员指导下由当地村民实施外,也要逐步由专业队伍实施。鼓励农村公路路面和桥梁采用标准化方法施工,保证工程质量和耐久性。认真实施工程质量责任登记制度,落实岗位质量责任,做到各工作环节、各分部工程有管理措施、技术要求和人员责任,使各工序衔接不断档、不缺位。重视安全生产工作,构筑安全管理网络,落实岗位安全职责,增强防范意识,把安全生产工作抓实、抓好。

  6.强化质量监管。坚持和完善农村公路"政府监督,专群结合"的质量监督模式,县道、乡道建设以交通运输主管部门和质量监督机构的政府监督为主,村道建设继续坚持"专群结合"模式,在政府监督的基础上发挥社会监督和群众监督的作用,形成重点突出、控制有效、全面覆盖的质量监督机制。每个县级单位宜建立或指定一个具有相应资格的工程试验室,开展工程质量抽检和检验评定工作,使质量监督工作专业化、制度化、规范化。加强建设过程中的质量监管,强化巡查和重点抽检,严格原材料质量控制,发现问题及时整改。

  7.加强项目验收。农村公路建设项目交付使用前应履行验收程序,验收不合格的项目不得开放交通。县道和投资额较大的乡道原则上按项目进行验收,其他项目可通过以乡(镇)为单位分批捆绑验收,技术简单的小型农村公路项目可将交工验收和竣工验收合并进行。地市级和县级交通运输主管部门应通过验收工作认真总结项目建设的经验和不足,落实管养主体和责任。验收不合格的项目应责令整改。技术简单的小型农村公路项目的具体标准由省级交通运输主管部门结合本地情况研究提出。

  (三)消除薄弱环节,提高服务能力。

  1.推进危桥改造和渡改桥、渡口改造工程。加大农村公路危桥改造、渡改桥、渡口改造的实施力度,逐步减少危桥数量。加强桥梁巡查,及时更新病危桥梁数据库,对仍具有一定使用能力但受制于资金等因素暂时不能改造的,应进行技术检测评估并采取加固措施。科学实施渡改桥、渡口改造工程,统筹考虑,优先改造有安全隐患和交通流量大的渡口,努力解决农村水网地区、江河两岸和岛屿居民的过渡难和渡运安全问题。

  2.完善农村公路安保等附属设施。新改建农村公路应根据需要同步实施安保等附属设施。已建成的农村公路应按照"安全、有效、经济、实用"的原则,逐步完善安保等附属设施,实施前应科学分析,认真排查安全隐患点,按照轻重缓急的顺序分期分批整治。总结推广既有的安保等附属工程建设经验,鼓励探索既能够节约成本又能有效解决问题的新方法,使有限资金发挥最大效益,提升安全防护水平。鼓励有条件的地区实施农村公路绿化工程。

  3.加强地质灾害防治。高度重视地质灾害防治工作,加强灾害易发地区农村公路的环境特点分析,制定符合实际的防治标准和技术指南,加大防护、排水等设施建设,加强组织抢修和保通工作,提高农村公路基础设施防灾抗灾能力。

  (四)坚持科学发展,提高发展质量。

  1.重视节约资源和环境保护。农村公路建设应贯彻集约节约用地的要求,尽可能利用原有路基,避让基本农田和经济作物区。积极采用符合当地实际的路面结构型式,科学选择筑路材料,注重与沿线环境和农田水利设施的协调。山区农村公路建设要做好生态保护和水土保持工作,加强排水和防护设施建设,避免大挖大填、扰动山体、破坏植被。

  2.强化技术支撑保障。加强农村公路宏观政策、战略规划、法规制度、标准体系的研究,及时总结建设经验,归集工作亮点,把行之有效的做法上升为规章制度或标准规范。发挥科学技术对农村公路发展的支撑作用,注重新工艺、新材料、新技术的推广和普及应用,提高农村公路建设技术含量。加强基层人才的培养和专业技能培训,提高一线人员的业务素养和责任心,带动整体素质提高。

  3.切实维护农民利益。农村公路建设资金应主要由公共财政解决,避免增加乡村债务和农民负担,规范使用"一事一议"政策,充分尊重农民群众意愿,不强制参与建设。农村公路立项、计划、实施等工作要广泛征求农民意见,使农村公路适合农村地区,贴近农民需求。工程建设中应尽可能使用当地劳动力和运输工具,增加农民收入。农村公路建设不得拖欠工程款和农民工工资。

  四、保障措施

  (一)强化组织领导。积极争取地方人民政府和有关部门支持,构建由地方人民政府领导、交通运输部门牵头、有关部门参与的农村公路联合发展机制。加强对农村公路建设的组织领导,县级地方人民政府要将其纳入政府目标考核,各地交通运输部门要纳入单位绩效考核,以效能推动农村公路建设的规范化、标准化。要逐级分解建设目标,完善工作制度,落实相关执行机构和人员,细化责任,建立以单位和个人为责任主体的考核体系,形成管理硬约束和良性循环。

  (二)强化指导协调。要按照职责分工,明确发展重点,制定和完善相关政策措施,加强对本地区农村公路建设情况的跟踪分析和调查研究,重视发展差异性,做好分类指导和示范引导。要加强业务指导,通过组织培训班、发放技术指南、实地技术指导等方式,培养基层人才,普及基本常识,帮助基层和农村解决建设中的技术难题,提高工作水平。

  (三)强化宣传引导。农村公路建设离不开广大人民群众的理解和支持,省级交通运输主管部门应在政府门户网站开辟农村公路专栏,重点报道本地区农村公路工作动态,宣传先进经验,加强政策引导。各地要充分利用新闻媒体、宣传横幅、村务公告等,通过集中宣传、专题报道的方式,分阶段、有重点地宣传农村公路,让基层政府、社会各界和农民群众了解农村公路发展的重要性和有关政策措施,营造全社会关心、支持农村公路建设的良好氛围。

  (四)强化监督检查。各省级交通运输主管部门应建立健全农村公路建设考核监督机制,加强信息沟通和协调,定期对农村公路年度建设目标完成情况、实体质量及实施效果等进行综合督查,重点督查农村公路项目在质量、安全、资金、廉政等方面的制度执行情况,及时协调解决问题。要构建多层次的监督体系,采取明查暗访、重点督办、公示举报等方式,加大农村公路建设的监督检查力度,使监督检查常态化。

  "十二五"时期农村公路建设工作任务艰巨,责任重大,各地交通运输主管部门要加强组织领导,认真履行职责,制定具体的工作目标和措施,狠抓落实,推动"十二五"时期农村公路建设再上新台阶。各地在农村公路建设中的意见和建议,请及时报部。

中华人民共和国交通运输部(章)

  二〇一一年十二月五日